原標題:彩票公益金一半被地方政府閑置
  1.7萬億彩票資金中發行費公益金去向模糊不清部分用於蓋大樓買豪華游艇

  公益金 京華時報製圖何將
  近日,審計署針對彩票資金展開大範圍審計。官方數據顯示,我國啟動彩票事業20多年來,發行規模已累計達1.7萬億元。彩票資金是以抽簽有獎方式籌集的社會公益金,理應“取之於民、用之於民”,而記者調查發現,對彩票的發行費和公益金,各地在使用中存在巨大差異,標準、去向均模糊不清。一方面,發行費標準多年居高不下;另一方面,有大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”,還有部分公益資金被用於蓋大樓、買游艇、補虧空。
  □統計
  20多年彩票賣了1.7萬億元
  官方數據顯示,我國啟動彩票事業20多年來,發行規模已累計達1.7萬億元。作為動員社會力量參與福利事業、體育事業發展籌集的“公益錢”,有明確用途規定——通常彩票銷售額的15%用作發行費,35%用作公益金,50%留作獎金池。
  民政部數據顯示,截至2014年3月14日,中國福利彩票自1987年創立以來累計銷量達1萬多億元。記者從國家體育總局體育彩票管理中心瞭解到,截至今年4月,我國體育彩票發行20周年,累計發行規模已達7000多億元。按去年超過3000億元的銷售量,相當於每名中國人一年平均要花200多元購買彩票。
  □調查
  發行費用10年來上升逾7倍
  據介紹,彩票發行費應用於投註站返點、耗材採購及宣傳營銷、人員費用等。對具體如何使用,各地彩票管理機構有一定自主權。“隨著基礎設備購買基本完成,以及網絡電子化彩票普及,近年來,彩票發行的後續投入實際在相對降低。”長期研究彩票資金的上海師範大學金融學院副教授李剛介紹。
  然而,記者調查發現,隨著彩票銷量迅速增加,按規定應占彩票資金15%的發行費也隨之大幅增長。不僅“標準隨規模降低”的政策要求難以落實,使用中還存在“操作空間”——標準常年不降,催生高價發行。我國彩票管理條例等一系列規範明確提出:隨著彩票發行規模擴大和品種增加,可降低彩票發行費比例。但業內人士表示,由於這一要求沒有強制性,多數彩票品種的發行費標準十餘年沒有調整,成了“粗線條”約束。
  浙江省福利彩票發行管理中心宣傳部負責人陶怡心介紹,10年前,當地福利彩票銷量五六億元,現在已達100多億元。記者按不同彩票的發行費率標準計算得出,僅2013年,該省的福利彩票發行費就達近18億元。財政部數據進一步顯示,2013年全國銷售彩票3093億元,而在2004年還不到400億元。據專家測算,2002年後,主要彩票品種發行費率基本保持在13%至15%左右,10年來發行費上升了逾7倍。
  印刷利潤毛利率高達34%
  一家上市印刷企業的負責人透露,目前每張彩票的背後均印有廣告、玩法等圖文,需要外包企業印刷。“多數省份均由一兩家公司長期承印,通過何種渠道獲得業務不得而知。”鮮為人知的是,薄薄一張張彩票的印刷、供紙業務也“利潤驚人”。
  以彩票印刷類上市公司鴻博股份為例,2013年其主營業務收入約7.11億元,其中印刷業務的毛利率高達34%。審計機關還曾查明,國家體彩中心原副主任張偉華、印製處原處長劉峰等人在採購彩票專用熱敏紙期間,人為增加環節,轉手高價採購,致使國家彩票發行費流失2341萬元。
  被控貪污4744萬元的青島市福彩發行中心原主任王增先在任時,曾斥資2000萬元公款,購買當時國內最頂級的豪華游艇。記者獲得的廣東省政府採購中心招標文件顯示,2013年11月起,廣東省一家彩票管理中心採購啤酒期間,還公告降低招標要求,廣州南沙區某食品店的一次中標金額就達98.895萬元。
  公益資金如何花成部門權力
  “彩票的本質是通過政府特殊事業向社會募集公益基金,最終目的不是經營牟利,更不是賭博娛樂,而是通過人們買彩票補充公益開支的不足。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。福彩、體彩兩大類彩票成立20多年來,我國已分別籌集公益金3100多億元和2000多億元。這些應“取之於民、用之於民”的公益金去哪兒了?
  記者瞭解到,按照規定,彩票中心按35%等比例上繳公益金後,怎麼花就是政府主管機構的事。以福利彩票為例,公益金有一半上繳中央財政,一半留在地方。上繳中央部分按60%、30%、5%、5%的比例,分配至社保基金、專項公益金、民政部和國家體育總局;留在地方的,也規定須用於“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”5類公益事業。
  然而,在現實中,一些地方公益金卻使用效率低下。截至2012年末,山東省體育部門有4.25億元體彩公益金未使用,其中4個市、34個縣未使用體彩公益金占當年撥入金額一半以上;截至2010年2月,上海市福利彩票公益金累計結餘6418萬元,占籌集公益資金總額過八成。
  業內人士表示,在留存地方的公益金中,一半“趴在賬上睡大覺”是普遍現象。江蘇某地級市財政部門負責人表示,儘管當地明確彩票資金可用於補充社保基金,但實際“從來沒見過這筆錢真正用”。“究其原因,怎麼分這筆錢成了部門的權力,甚至能不花就不花。”
  普遍現象被挪用買車發工資
  浙江省福利彩票發行管理中心相關負責人表示,留存資金往往是要“攢著做大項目”。一些彩票基層工作人員坦言,其中不乏政績觀念作祟。比如,優先安排本部門專項資金,或為“以備不時之需”而沉澱。
  即便是打著公益“旗號”,資金也屢屢被挪用。上海市審計局報告顯示,2009年該市用於體育場館改造公益金共1643萬元,但有543萬元實際用在場館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設備購置,超規定範圍的支出占總支出近三成。
  事實上,本應用於公益事業的彩票公益金,被民政、體育等主管部門拿來建樓、買車的現象十分普遍。根據湖北省審計廳公告,鄂州市民政局曾挪用38.8萬元公益金用於辦公樓建設;還有13個市州、28個縣體育局擠占挪用公益金約178萬元。
  中央財經大學財經研究院院長王雍君表示,彩票公益金按規定不得用於平衡財政一般預算,但目前彩票管理制度設計上有明顯的部門色彩,變成“哪個部門賣彩票,哪個部門獲利益”。部門經費不足,就用公益金補充。例如,湖北松滋市民政局曾挪用13萬元彩票公益金用於機關經費,荊門市民政局則挪用39.8萬元支付工資。
  □建議
  將公益金過渡為博彩稅
  事實上,早在2001年發佈的《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》中,就指出存在彩票發行費用比例過高,彩票公益金的使用範圍過於狹窄等問題。同時明確“降低發行費用,增加彩票公益金”的改革方向。
  記者採訪瞭解到,“經手環節多”“覬覦部門多”“個人權力大”,均是基層反映強烈的彩票資金管理突出問題,各級公益金收入屢屢遠大於當年支出。專家認為,這一低效率現狀實際違背了設立彩票事業的初衷。
  近年來,國家體彩中心及陝西、青島等地彩票中心的多位負責人先後落馬。“在公共資金的投入使用中,要減少審批環節,加快資金利用效率。”北京大學光華管理學院教授劉俏說。一些專家建議,可將公益金過渡為博彩稅,財政統籌專用避免截留。
  施正文建議,還要加快機構市場化、管辦分離改革,使彩票事業與行政部門脫鉤。據瞭解,在彩票的發行管理中,“一把手亦官亦商,掌控數億資金”是導致資金管理失靈的重要原因。隨著銷量快速提升,彩票管理機構既是事業單位、又是經營機構的矛盾正在凸顯。
  專家建議,改革中可專門針對彩票事業立法,併成立脫離部門的監管委員會依法監督;資金的分配上也要納入國家財政預算,保證專項足額使用,避免形成部門結餘。 國家行政學院經濟學部主任張占斌認為,彩票資金需要提高績效。“如果監督制度太寬泛或存在缺陷,就會出現挪用資金等問題,甚至使這一公益行業淪為腐敗的高發區。”
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